1.2 Développement durable

Après avoir montré que des interactions existent dans le triangle à la base de la pyramide de la figure 1.1 entre les capitaux humains, environnementaux et économiques du développement (voir 1.2.1), ce chapitre rappelle les finalités ou objectifs ultimes d'un développement durable (voir 1.2.2). Cinq grands principes de développement durable extraits de la Déclaration de Rio sont ensuite rappelés (voir 1.2.3), qui permettent de guider la société vers la réalisation de ces objectifs. La section suivante montre que les politiques publiques peuvent intervenir à différents stades du développement, tant sur la réorientation des activités que sur la correction de leurs impacts (voir 1.2.4). Ces politiques doivent progressivement pouvoir s'intégrer dans des stratégies de développement durable. Celles-ci doivent être mises en place à tous les niveaux et devenir plus cohérentes (voir 1.2.5). C'est dans ce contexte que prend place la stratégie fédérale belge de développement durable (voir 1.2.6). La dernière section définit les modèles de développement durable simplifiés utilisés dans les différentes parties du Rapport (voir 1.2.7).

1.2.1 Interaction des capitaux et des composantes du développement

Les trois premières catégories de capitaux (humain, environnemental et économique) sont représentées ci-dessus dans le cadre conceptuel du modèle1 dit "triangulaire". Ce modèle, proposé par l'icis2 de l'Université de Maastricht, représente en fait de façon plus détaillée la base de la pyramide de la figure 1.1. Il met l'accent sur les influences mutuelles entre les trois pointes du triangle. Chaque capital est caractérisé par des stocks et des flux. Chaque capital subit au cours du temps des transformations qui le modifient tant en quantité qu'en qualité, en fonctionnalité et qui changent aussi sa répartition géographique. Le petit rond situé sur chacune des trois pointes du triangle donne une image agrandie des flux internes à chacune des trois catégories de capitaux. Ces flux internes caractérisent l'évolution et la régulation du capital telle qu'étudiée par une discipline scientifique particulière. Le rond situé sur la pointe économique du triangle représente donc, par exemple, l'évolution et la régulation des nombreux flux économiques. Mais la figure présente aussi les trois capitaux comme fortement interdépendants les uns des autres puisqu'elle tient tout autant compte des flux entre capitaux que des flux internes à chaque catégorie de capital.

Ce modèle dit d'analyse systémique intégrée de l'icis illustre ainsi le fait que, de façon continue, les transformations de ces trois différentes formes de capital s'influencent mutuellement au sein du système sociétal. Toute approche de développement durable s'intéresse tout particulièrement à ces relations d'interdépendance et aux paramètres qui les influencent. Tel est son principal intérêt par rapport aux approches internes à une seule discipline. Les flèches d'interdépendance de la figure 1.2 sont illustrées3 au tableau 1.2 sur base de quelques exemples simples liés aux questions choisies dans ce Rapport.


Tableau 1.2 - Exemples d'interdépendance entre capitaux économiques, environnementaux et humains du développement
Entre capitaux économique et environnemental: - effets de l`environnement sur l' économie, comme facteur de production (matières premières) ou comme réceptacle des flux de pollutions liées aux activités économiques; - effets de l'économie sur l'environnement via les pressions qu'elle exerce sur les stocks de patrimoine environnemental commun ou via les investissements dans la protection de l'environnement ou encore via les droits de propriétés sur les ressources naturelles.
Entre capitaux environnemental et humain: - effets d'un environnement amélioré ou dégradé sur le bien-être de l'individu, y compris sa santé et sa sécurité dans un contexte caractérisé par plus ou moins de justice écologique; - effets de la composition et de la structure des familles sur l'environnement ou effet de la culture et du niveau de formation des populations sur les comportements à l'égard de l'environnement;
Entre capitaux économique et humain: - effets du développement humain sur l'économie, par la variation des quantités et de la qualité de la main-d'œuvre sur le marché du travail ou encore par l'information des consommateurs sur l'origine des produits consommés; - effets de l'économie sur le bien-être de la vie en société via création d'emplois décents et le financement de la sécurité sociale ou bien via des formes de croissance génératrices de coûts sociaux traduits par un accroissement de la pauvreté et de l'exclusion sociale.

Les interactions entre les trois composantes représentées à la figure 1.2 et illustrées au tableau 1.2 peuvent être influencées par divers mécanismes. L'un de ces mécanismes est la "substitution" entre les évolutions de ces différents stocks et flux dans le temps. La substitution peut résulter soit de décisions d'agir, soit de décisions de "laisser-faire". Ce mécanisme joue un rôle particulièrement important dans les choix de société relatifs aux modes de développement (voir partie 4). Les décideurs peuvent en effet "substituer" volontairement ces trois catégories de capitaux les uns aux autres, par exemple en transformant du capital économique (via les dépenses publiques) en capital humain (via l'éducation et la formation) ou environnemental (via la création d'espaces verts). La substitution se fait dans l'autre sens au sein des entreprises puisque c'est du capital humain et environnemental qui y est transformé en production de biens et de services.

Le tableau 1.2 montre que les effets des interactions entre les différentes catégories de capitaux peuvent être très positifs mais aussi qu'ils sont loin de l'être toujours. Le développement de chaque composante du développement requiert donc des "réponses" sous la forme de décisions prises par des acteurs pour influencer ces interactions. Ces réponses concernent la gestion interne de ces stocks et de ces flux de capitaux, autant que celle des flux existant entre eux. Pour réaliser un développement durable, ces décisions auront comme but la réalisation de certaines finalités particulière et appliqueront des principes de développement spécifiques à ce type de développement. Les finalités et principes de développement durable sont décrits dans les deux sections suivantes.

1.2.2 Finalités ou objectifs ultimes de développement durable

Les engagements souscrits par la Belgique au plan international ont guidé le gouvernement lorsqu'il a décidé d'accepter dans le Plan fédéral de développement durable (pfdd) les trois catégories de finalités ou objectifs ultimes repris ci-dessous Ceux relatifs aux besoins du présent, au partage des moyens financiers et des ressources naturelles, à la priorité à accorder aux besoins essentiels des plus démunis ont été souvent proposés comme priorités politiques depuis le début du xxe siècle. Par contre, l'adoption d'objectifs relatifs aux besoins des générations futures, au respect de limites dans la gestion des ressources naturelles et au changement des modes de consommation et de production de façon à pouvoir répondre aux besoins essentiels de l'humanité, sont des objectifs plus récents dans l'histoire:

"les objectifs économiques d'un développement durable apportent surtout une réponse aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures de répondre à leurs propres besoins. Ceci implique notamment l'adoption de modes de consommation et de production capables de réduire la pression sur l'environnement et de répondre aux besoins essentiels de l'humanité (Action 21;4.7)" (pfdd § 64);

"les objectifs sociaux d'un développement durable sont non seulement envisagés au sein des communautés mais aussi entre celles-ci. Ils doivent organiser non seulement le partage des moyens financiers mais aussi celui des ressources naturelles et l'intégration culturelle. Ces objectifs doivent, en particulier, accorder la plus grande priorité aux besoins essentiels des plus démunis. Les efforts entrepris doivent permettre à ceux-ci de participer dans la plus grande mesure possible au monde du travail" (pfdd § 65);

"les objectifs environnementaux d'un développement durable visent surtout le respect de limites dans la gestion des ressources naturelles, en tenant compte du développement technologique et des structures institutionnelles. (...) Simultanément, ces objectifs tiennent compte du fait que les capacités de l'environnement sont limitées, tant pour fournir de l'énergie et des matières premières que pour assimiler les déchets et les émissions polluantes" (pfdd § 66).

Le but de satisfaire les besoins humains tant aujourd'hui que demain est central dans ces trois objectifs. La notion de "limite" est implicitement4 ou explicitement présente pour tous les capitaux. Ce but est donc extrêmement ambitieux. La notion de besoins humains est en effet beaucoup moins restrictive que la notion économique de "demande solvable", c'est-à-dire la demande de produits par un consommateur disposant des moyens financiers nécessaires pour les acquérir.

La notion de besoin recouvre tout d'abord une série de besoins humains essentiels liés aux trois composantes du développement: produits alimentaires de première nécessité, accès à l'eau potable et installations sanitaires, santé publique, éducation, nourriture, énergie, logement, vêtements. Elle recouvre aussi les autres besoins humains à satisfaire pour assurer le "bien-être" de ceux qui aspirent à la dignité, l'épanouissement individuel, l'intégration dans la société..., dont la définition est beaucoup moins aisée.

1.2.3 Principes de développement durable

Les finalités d'un développement définies au chapitre précédent esquissent les grandes lignes du contenu de ce type de développement une fois qu'il serait "atteint". Mais il ne suffit pas de décrire un avenir radieux, encore faut-il savoir comment agir pour y parvenir. Une partie importante, quoique moins connue, des engagements de la communauté internationale à Rio porte donc sur les changements à apporter au processus de décisions. Les vingt-sept principes fondamentaux formulés dans la Déclaration de Rio5 sont autant de consignes adoptées par la communauté internationale en 1992 pour rendre possible l'"opérationalisation" du développement durable. L'idée de base est qu'une série de nouveaux principes d'action doivent être appliqués, y compris par les décideurs, puisque les principes appliqués jusque là ne suffisaient pas à rendre le développement durable.

En Belgique, c'est sur cette base qu'une définition plus opérationnelle que théorique du développement durable a été construite. Le premier Rapport fédéral a extrait de cette Déclaration ses cinq principes les plus novateurs, les plus caractéristiques et les plus englobants, pour en faire les cinq principales dimensions d'un développement durable. Cette approche a ensuite été reprise dans le Plan fédéral de développement durable6. Cette définition a donc le double avantage d'être directement reliée à la fois au cadre de référence international et aux décisions déjà prises dans le cadre fédéral belge de la loi de mai 1997.

Dans ce Rapport, ces cinq principes sont appelés par le nom le plus simple possible (principes de responsabilité, de double équité, d'intégration, de précaution et de participation) parce qu'ils y sont souvent évoqués. Les applications de chacun de ces cinq principes - ou leurs non applications - ont déjà été utilisées comme critère d'évaluation dans le premier Rapport; ces critères définissent les qualités requises pour les processus de décision visant un développement durable (qualité de conscience planétaire, de vision à long terme, d'intégration des composantes, de reconnaissance des incertitudes scientifiques et d'approche participative et responsable).

Ces critères, dérivés de grands principes, peuvent aussi être considérés comme "les cinq dimensions" des actions ou décisions de développement durable. Les utiliser simultanément, sans les hiérarchiser, permet de ne pas privilégier a priori certaines dimensions d'un développement durable par rapport à d'autres (par exemple: ne pas privilégier l'équité par rapport à la participation, ou l'inverse).

Ces principes et critères sont expliqués ci-dessous tout d'abord en référence à leur énoncé strict en tant que principe dans la Déclaration de Rio. Les autorités se sont en effet engagées à Rio à appliquer ces principes et pas seulement à les prendre en considération7. Ensuite, l'approche proposée élargit systématiquement cette vision, de façon à disposer d'un critère qui accorde une importance égale à chacune des composantes du développement. Cela n'était pas toujours le cas dans la Déclaration de Rio.

Les États doivent coopérer dans un esprit de partenariat mondial en vue de conserver et de rétablir la santé et l'intégrité de l'écosystème terrestre. Étant donnée la diversité des rôles joués dans la dégradation de l'environnement mondial les États ont des responsabilités communes mais différentiées. Les pays développés admettent la responsabilité qui leur incombe dans l'effort international en faveur du développement durable, compte tenu des pressions que leurs sociétés exercent sur l'environnement mondial et des techniques et des ressources financières dont ils disposent.

Ce principe de responsabilité traite des responsabilités communes de la communauté internationale à l'égard de l'environnement mondial. Mais il s'agit d'une responsabilité "différenciée" parce que portant plus lourdement sur les pays développés. Le fait que des pays en développement ne soient pas encore en état de prendre une série de mesures relatives au climat ou à la diversité biologique, par exemple, ne peut donc pas constituer un prétexte à l'arrêt de tels efforts par les pays développés.

Dans un sens plus large, cette qualité de conscience planétaire ou de conscience de l'interdépendance entre n'importe quel pays et le reste de la communauté internationale crée un contexte nouveau, dans lequel les décideurs peuvent prendre l'initiative de mener des politiques belges ayant des retombées économiques, sociales et environnementales positives sur le reste du monde et pas seulement sur la Belgique. Ceci fournit un premier critère pour apprécier le caractère durable d'une décision de développement.

Le droit au développement doit être réalisé de façon à satisfaire équitablement les besoins relatifs au développement et à l'environnement des générations présentes et futures.

Il s'agit d'un principe de double équité du développement, puisqu'il joint une exigence d'équité intragénérationnelle à une exigence d'équité intergénérationnelle. L'équité entre générations successives - ou intergénérationnelle - est également présente dans la plus célèbre des nombreuses définitions du développement durable fournies par le rapport de la Commission Brundtland8. Mais l'équité entre les générations présentes - ou intragénérationnelle - n'est pas clairement présente dans cette définition. Le principe d'équité cité ci-dessus et figurant dans la Déclaration de Rio écrite cinq ans après le Rapport Brundtland fait l'objet d'un accord politique négocié au niveau international, ce qui n'est pas le cas du Rapport Brundtland.

Ce deuxième critère rejoint donc le critère classique d'équité sociale9, sans réduire sa portée mais, au contraire, en l'élargissant considérablement en direction des générations futures. Dans un sens plus large, cette qualité de vision à long terme crée donc un contexte nouveau dans lequel les décideurs ont à examiner les implications à long terme des actions et décisions, tant sur le plan environnemental que sur les plans social et économique. Cette approche de la décision doit évidemment être combinée à une bonne vision à court terme des effets d'une décision. Quant à la notion de "besoin humain" (voir 1.2.2), elle renvoie à des réalités observables mais aussi à des jugements de valeur sur le présent et l'avenir. Elle est donc partiellement subjective. Il y aura cependant toujours avantage à examiner la façon dont une décision peut satisfaire équitablement aux besoins des générations présentes et à venir, ne fût-ce que pour apprendre à déceler les obstacles prévisibles.

Pour parvenir à un développement durable, la protection de l'environnement doit faire partie intégrante du processus de développement10 et ne peut être considérée isolément.

Ce principe d'intégration suppose au départ l'intégration de l'environnement dans toutes décisions sectorielles de développement. Il met fin à l'approche qui considérait que la politique d'environnement devait être menée à l'écart des autres politiques et se borner à en corriger les effets. Mais ce principe s'est rapidement élargi et conforté dans les approches du développement durable développées par diverses institutions internationales depuis Rio. Les textes issus de la Session spéciale de l'Assemblée générale des Nations unies de Rio+5 ainsi que du Sommet de Johannesburg (Rio+10) parlent clairement de trois composantes du développement durable interdépendantes et se soutenant mutuellement11. Ce principe d'intégration consiste donc à traiter chaque composante sociale, environnementale ou économique comme partie intégrante du processus de développement.

Ce critère d'intégration des composantes du développement suppose donc une gestion intégrée des différentes formes de capitaux. Ceci implique, notamment, que la préparation d'une décision politique relative à l'une des trois composantes du développement tienne compte désormais de ses impacts ex ante (anticipés) sur les deux autres. C'est pourquoi les études d'impacts intégrés deviendront à terme indissociables du processus de décision pour un développement durable, de même qu'aujourd'hui les études d'incidence environnementale sont devenues indissociables de la prise de décision en matière d'environnement.

La possibilité de respecter rigoureusement ce critère dépend donc des progrès de la "transdisciplinarité" des travaux relatifs au développement durable. Comme l'indique le préfixe "trans", la transdisciplinarité concerne ce qui est entre les disciplines, à travers les disciplines et au-delà de toute discipline12. Tout en s'appuyant sur des résultats scientifiques, la transdisciplinarité a pour priorité de dynamiser l'évolution de l'ensemble des connaissances et des sciences en les reliant entre elles pour mieux les orienter, au-delà de l'étude, vers la décision et l'action. Il s'agit de "fournir aux décideurs individuels ou collectifs une capacité de prise en compte de toutes les données d'un problème avant de décider"13. Une telle approche de la décision a aussi pour effet de relier entre eux les trois critères classiques de la prise de décision (efficacité économique14, équité sociale et résilience écologique15). Ce rapprochement permet de créer de nouveaux concepts les reliant entre eux comme l'efficacité écologique16 ou l'équité écologique17.

Pour protéger l'environnement, des mesures de précaution doivent être largement appliquées par les États selon leur capacité. En cas de risque de dommages graves ou irréversibles, l'absence de certitude scientifique absolue ne doit pas servir de prétexte pour remettre à plus tard l'adoption de mesures effectives visant à prévenir la dégradation de l'environnement.

Adopter ce principe de précaution s'est avéré nécessaire dans une société appelée souvent la "société du risque", qui a tendance a accorder a priori plus de valeur aux attitudes de prises de risques qu'aux attitudes de précaution. Mais ce principe est tout le contraire d'un principe d'immobilisme introduisant partout "le maléfice du doute". Il s'agit d'une forme de vigilance active pour protéger l'environnement. Son adoption est fort récente car la première reconnaissance juridique de ce principe remonte à 1987. Il n'est applicable au sens strict que dans deux conditions. Lorsqu'il y a incertitude scientifique (ne pouvant pas être levée par une enquête ou une recherche) qui affecte l'appréhension du risque et lorsqu'il y a risque de dommage grave ou irréversible du capital environnemental. Il n'est donc pas applicable à toute situation qui relève de la gestion et de la prévention des risques, comme par exemple la gestion de la fièvre aphteuse en 2001.

Cette qualité de "prise de conscience de l'inévitable incertitude produite par la progression même de nos connaissances"18 est pourtant requise pour la gestion d'autres capitaux que le capital environnemental. Toute décision de développement durable devrait prendre en compte l'incertitude relative aux conséquences lointaines des décisions et actions actuelles dans tous les domaines, par exemple en utilisant plusieurs modèles de prévision différents lorsqu'il s'agit d'explorer l'avenir. Ce quatrième critère de développement durable requiert donc une meilleure interaction de la politique de recherche scientifique et de la recherche elle-même, avec les autres actions de développement, notamment politiques. Cette amélioration de l'"interface" entre chercheurs et décideurs politique ne doit pas seulement fournir de meilleures réponses aux risques de dommages apportés aux capitaux. Elle doit tout autant favoriser les opportunités d'un développement durable dans tous les domaines (par exemple le choix de nouvelles technologies) en améliorant la prévisibilité du cadre institutionnel à long terme, pour que les acteurs puissent y faire eux-mêmes des projets de développement durable.

La meilleure façon de traiter les questions d'environnement est d'assurer la participation de tous les citoyens concernés, au niveau qui convient. Au niveau national chaque individu doit avoir dûment accès aux informations relatives à l'environnement que détiennent les autorités publiques, y compris aux informations relatives aux substances et activités dangereuses dans leur collectivité et avoir la possibilité de participer au processus de prise de décision. Les États doivent faciliter et encourager la sensibilisation et la participation du public en mettant des informations à la disposition de celui-ci. Un accès effectif à des actions judiciaires et administratives, notamment des réparations et des recours, doit être assuré.

Ce principe de participation est un principe de démocratie environnementale dont les trois grandes parties sont l'accès à l'information, la participation au processus décisionnel et l'accès à la justice (pour réparations et recours) en matière d'environnement. Sa mise en œuvre est assurée notamment via l'application de la Convention d'Aarhus dont la Belgique fut, en juin 1998, l'un des premiers trente-cinq signataires19. Il est important de noter que dans l'article 2 de cette Convention, la notion d'"information(s) sur l'environnement" est décrite de façon telle qu'elle concerne aussi très largement le développement. Outre une série d'"états d'éléments de l'environnement", il s'agit en effet de toute information portant sur "des facteurs tels que les substances, l'énergie, le bruit et les rayonnements et des activités ou mesures, y compris des mesures administratives, des accords relatifs à l'environnement, des politiques, lois plans et programmes qui ont, ou risquent d'avoir des incidences sur ces éléments de l'environnement". Le même article inclut également (dans la notion d'"information sur l'environnement") une série d'informations relatives au capital humain, puisqu'elles concernent, en relation avec ce qui précède, "l'état de santé de l'homme, sa sécurité et ses conditions de vie (...)".

La qualité d'une décision fondée sur la participation doit tenir compte de l'ensemble des matières de développement durable. Les mécanismes de participation englobent notamment la concertation avec les parties les plus concernées par la décision considérée, ou la consultation de conseils représentatifs, ou encore la consultation ou les enquêtes publiques directes faites auprès de l'ensemble de la population. Or la Belgique possède une tradition de consultation et de concertation sociale particulièrement forte qui participe à son stock de capital institutionnel. La gestion de ce stock doit être faite selon une bonne gouvernance, terme recouvrant une série d'exigences contemporaines relatives au fonctionnement des institutions, en ce compris la participation. L'Union européenne offre un bon exemple des risques que peuvent représenter pour la démocratie la tendance à apporter aux problèmes de société des réponses politiques d'origine technique élaborées sans la participation des populations concernées. C'est pourquoi, selon le Livre blanc sur la gouvernance européenne, des améliorations devraient être apportées aux institutions pour mieux assurer leur fonctionnement démocratique selon les lignes suivantes: ouverture (transparence), participation (confiance), responsabilité, efficacité et cohérence20.

1.2.4 Politiques publiques de développement durable

Quelles sont les actions qui appliqueront les principes décrits au point 1.2.3 ? Et quelles sont celles qui favoriseront les interactions entre capitaux du développement (voir 1.2.1) qui sont susceptibles de réaliser les objectifs de développement durable (voir 1.2.2) ? Il va de soi que n'importe quel acteur public ou privé peut agir en ce sens s'il le souhaite. Certaines des questions étudiées dans la suite de ce Rapport traitent, par exemple, des réponses de type "privé" aux problèmes de développement apportées par les entreprises ou par l'économie sociale.

La mission principale confiée par la loi au Rapport fédéral concerne cependant les réponses de type "public", qui sont apportées par les politiques fédérales pour appliquer ces principes et réaliser ces objectifs de développement durable.

C'est pourquoi la figure 1.3 reproduite ci-dessous ne détaille que la partie politique du sommet de la pyramide de la figure 1.1. Elle met en évidence l'existence de différents types de réponses politiques à divers problèmes relatifs aux capitaux social, environnemental et économique.

Ce que montre surtout la figure 1.3, c'est que les politiques menées peuvent intervenir directement, soit de façon préventive sur les activités en société et les pressions exercées par celles-ci sur différentes formes de capitaux, soit de façon curative sur l'état de ces derniers.

Les politiques environnementales dites "curatives" menées dans les années '70 et '80 se bornaient à agir, par exemple, en fin de filière (end of pipe) sur les impacts de type déchets, eaux usées ou autres pollutions. Un exemple de politiques curatives est aussi celui des mesures relatives aux soins médicaux pour l'asthme ou celui de la canalisation de rejets aqueux pollués vers la mer. De telles actions diminuent l'impact immédiat considéré comme négatif sur la population ou l'environnement considéré. Mais ces politiques resteront souvent à portée plus limitée (de court terme) que celles agissant plus en amont. Des politiques dites "préventives" agissent, par contre, directement sur les activités liées aux pressions sur l'état de la société, de l'économie ou de l'environnement. Ces politiques visent, par exemple, à accroître la qualité ou à diminuer le volume de la production ou de la consommation de biens dont les impacts dégradent l'une ou l'autre forme de capital.

Une politique peut aussi intervenir en amont des pressions, et avoir une influence en modifiant les valeurs qui guident la société dans le choix de ses activités. Ces valeurs peuvent évoluer via l'éducation, l'information, les débats sociétaux, etc. Elles peuvent aussi être influencées par l'adoption, au niveau international, de nouveaux principes d'action, comme ceux de la Déclaration de Rio. Mais la figure 1.3 montre aussi que ces valeurs, qui influencent la formulation des politiques, peuvent elles-mêmes évoluer sans intervention politique. C'est le cas lorsque des prises de conscience d'une société sont causées par les impacts de ses propres activités. Pour prendre deux exemples récents, l'impact de la pollution causée par l'Erika et le Prestige peuvent avoir plus d'effet sur le changement de valeurs de référence en Europe occidentale que plusieurs années de débats sur l'énergie et les transports. Mais il va de soi que la responsabilité des pouvoirs publics est d'accompagner le changement des mentalités, sans attendre des situations catastrophiques, pour adopter les politiques publiques de développement durable.

1.2.5 Politiques publiques et stratégies de développement durable

Les politiques publiques de développement durable peuvent porter sur tous les secteurs d'activité de la société et viser les capitaux social, environnemental et économique. Le fait de les intégrer dans des stratégies politiques a l'avantage d'en offrir régulièrement une vue d'ensemble et de rendre ainsi possible un débat sur les priorités que se donne la société.

C'est pourquoi chaque pays du monde avait pris, dès 1992 dans le Plan d'Action 21 adopté à la Conférence de Rio, "l'engagement d'adopter une stratégie nationale de développement durable qui concrétise, notamment, les décisions prises à la Conférence et en particulier en ce qui concerne Action 21. Il avait alors été décidé que cette stratégie devrait être inspirée des différents plans et politiques sectorielles, économiques, sociaux et écologiques appliqués dans le pays et les fondre en un ensemble cohérent.(...) Cette stratégie devrait avoir pour objectif d'assurer un progrès économique équitable sur le plan social, tout en préservant la base de ressources et l'environnement pour les générations futures. Elle devrait être élaborée avec la participation la plus large possible et s'appuyer sur une évaluation détaillée de la situation et des tendances actuelles" (A21; 8.7).

Certains pays, dont l'État fédéral belge, ont donc adopté, suite à cet engagement de 1992, une série de dispositions instaurant un cadre stratégique destiné à améliorer l'intégration de leur processus de décision en faveur d'un développement durable (voir 1.2.6). Cet engagement international fut encore précisé au niveau de l'onu lors du premier bilan de la mise en œuvre d'Action 21 en juin 1997. Ce Sommet de "Rio+5" fixa en effet une échéance à l'an 2002 pour élaborer ou améliorer une telle stratégie dans chaque pays. C'est dans ce contexte que l'Union européenne (eu) décida, lors du Sommet de Göteborg en juin 200121, de mettre en œuvre une stratégie de développement durable22. Cette stratégie, qui comprend un volet interne et un volet externe, a fait partie de la contribution de l'ue au Sommet de Johannesburg de 2002.

Une stratégie de développement durable peut être définie comme un mécanisme de démocratie représentative, délibérative et participative qui traduit les objectifs et aspirations sociales, environnementales et économiques d'une population en actions et décisions concrètes, y compris politiques, de développement durable. C'est un processus itératif et interactif de pensées et d'actions qui sont coordonnées de façon à atteindre les trois catégories d'objectifs de développement durable (voir 1.2.2) et à améliorer constamment les institutions pour mieux les atteindre. Ce processus doit donc:

a) rendre cohérentes les visées des différents départements actifs à un même niveau de pouvoir (sur chacune des lignes de la figure 1.4);

b) rendre complémentaires les politiques menées à des niveaux différents (dans chacune des colonnes de la figure 1.4);

c) réaliser simultanément des combinaisons d'instruments politiques efficaces (ce qui constitue une troisième dimension de l'espace d'intégration de la figure 1.4).

La figure 1.4 représente l'espace dans lequel s'opère la double intégration de la politique de développement durable. Il illustre en effet deux des trois types de difficultés techniques à surmonter pour élaborer et mettre en œuvre une politique cohérente de développement durable. Chacune de ses lignes concerne la cohérence entre les politiques des différents départements. Et chacune de ses colonnes concerne la cohérence entre les décisions politiques prises à différents niveaux de pouvoirs. Chaque stratégie doit donc pouvoir intégrer les décisions politiques figurant sur les lignes et dans les colonnes d'un tel tableau. La stratégie de l'Union européenne s'insère, par exemple, sur la ligne "ue" de la figure 1.4, à la sixième ligne des différents niveaux stratégiques de la décision en matière de développement durable. La stratégie fédérale belge prend place sur la cinquième ligne. Elles doivent présenter respectivement une cohérence interne entre les actions des différents ministères ou des multiples directions générales, mais elles doivent aussi être mutuellement cohérentes.

C'est ainsi que la mise en œuvre de la loi de mai 1997 (voir 1.2.6) sort du cadre strictement fédéral, puisqu'elle doit s'intégrer dans l'ensemble des niveaux de décision politique portés au tableau 1.3 p. 22. Les autres niveaux de (préparation des) décisions sont à la fois internationaux (onu, ue, ocde...) et intranationaux (Communautés, Régions, Provinces, Villes, Communes...). Cette question est plus que jamais d'actualité depuis la fin du Sommet de Johannesburg (septembre 2002). L'article 145(b) du Plan mondial adopté à ce Sommet de Rio+10 confirme en effet les engagements de Rio et de Rio+5 sous la forme suivante: "Prendre immédiatement des mesures pour progresser dans la formulation et l'élaboration de stratégies nationales de développement durable et commencer à les mettre en œuvre avant 2005.(...)". L'intégration verticale des politiques est également un défi à relever pour chaque Etat membre de l'Union européenne afin d'assurer une mise en œuvre de la stratégie européenne de développement durable.

Chacune de ces stratégies doit intégrer non seulement des politiques sociales, environnementales, économiques et institutionnelles mais aussi une gamme d' instruments de types très différents. Ces "instruments politiques" sont soit de type culturel, d'éducation et de sensibilisation, soit de type réglementaire et de régulation au sens strict, soit encore des instruments économiques faisant intervenir les effets de prix et autres mécanismes de marché. Certains instruments et procédures, comme les évaluations d'impacts23 (impact assessment), introduits par la stratégie européenne visent à vérifier de manière préalable (ex-ante) que les impacts sociaux, environnementaux et économiques des politiques proposées sont compatibles avec un développement durable. Il va de soi que le calibrage et l'assemblage d'une telle gamme d'instruments au service des objectifs poursuivis ne peut être réussi du premier coup, même s'il ne s'agissait que d'un problème purement technique. Atteindre une cohérence horizontale, verticale et instrumentale, tout en appliquant les principes de développement durable (voir 1.2.3) est donc une tâche extrêmement difficile. Le niveau sans précédent de cette difficulté explique en partie la lenteur des progrès observés dans la mise en œuvre des engagements de développement durable (voir 1.2.6).

1.2.6 Stratégie fédérale belge de développement durable

La loi belge de mai 1997 instaure une boucle d'apprentissage pour l'amélioration progressive des politiques fédérales de développement durable. Cette boucle est représentée à la figure 1.5 p. 24. Le point de départ de la boucle est la réalisation d'un premier Rapport pour mieux connaître la situation, la politique et la prospective au niveau fédéral en ce qui concerne un développement durable. Cette phase de reporting ou rapportage est suivie d'une phase de planning et de consultation de la population et d'organes représentatifs. Ceux-ci donnent des avis, lesquels, traduits sous forme d'amendements, sont incorporés tant que possible24 dans le texte du futur Plan fédéral de développement durable. Vient alors une délibération suivie d'une décision du gouvernement qui adopte le plan. Celui-ci doit alors être mis en œuvre et soumis à un monitoring (une surveillance de son application). Chaque étape de la boucle fait intervenir une ou plusieurs institutions différentes, le Plan concernant l'ensemble de la société.

Le principe de base de la loi est que l'évaluation des politiques contenue dans les Rapports doit aider à faire le prochain Plan fédéral, lequel à son tour sera évalué dans un nouveau Rapport fédéral au cycle suivant, etc. Il s'agit d'un cadre légal qui donne une limite de temps à chaque étape du cycle et qui organise l'enchaînement des opérations. Le premier cycle de la loi va de 1998 à 2002. Sa réalisation peut être considérée comme une contribution importante du gouvernement de la Belgique à l'engagement stratégique auquel il a souscrit dans le Plan d'Action 21 à la Conférence de Rio en 1992 (voir 1.2.5). Au cours de ce cycle, cinq phases de la politique de développement durable contenue dans cette stratégie se trouvent définies telles que résumées au tableau 1.3.


Tableau 1.3 - L'élaboration de la politique de développement durable selon la loi de mai 1997
1. Évaluation des performances de la période précédente (rétrospective) et des perspectives de la période suivante (basée sur la prospective)
2. Préparation sur base participative et délibérative des politiques de la période suivante, rendues cohérentes par le Plan fédéral de développement durable
3. Décision d'adoption de ces politiques dans ce Plan fédéral
4. Mise en œuvre de ces politiques grâce au Plan fédéral
5. Monitoring de ces politiques et du Plan fédéral.

La première phase du cycle d'apprentissage 1998-2002 a donc consisté à élaborer le premier Rapport fédéral. Avant de rappeler ses principaux résultats, il est utile de faire deux remarques relatives au rôle de tout Rapport fédéral de développement durable dans le cycle d'apprentissage du développement durable au niveau fédéral.

Tout d'abord, comme le montre le tableau 1.3, l'évaluation par le Rapport des performances de la période précédente en matière de développement durable doit porter sur les étapes 2 à 5 énumérées ci-dessus. Mais cette évaluation des politiques fédérales menées ne doit pas se limiter aux politiques contenues dans le Plan. Le Rapport doit évaluer le Plan qui constitue le catalyseur de la politique fédérale de développement durable mais toute cette politique ne passe pas pour autant par ce Plan. Il va aussi de soi qu'il lui est impossible d'évaluer chaque politique et mesure de développement durable, qu'elle soit reprise ou non dans le Plan. Une évaluation des étapes 2 à 5 pourra donc être faite en ciblant les objectifs politiques des dix questions choisies (voir 1.1.1) et en choisissant une série de mesures politiques type, ou études de cas (voir partie 3). La valeur d'exemple de ces problématiques particulières et de ces études de cas contribuera au processus d'apprentissage de la politique de développement durable en général et du Plan fédéral en particulier.

D'autre part, le rôle de cette évaluation réalisée par le Rapport n'est en aucun cas de servir de réquisitoire en vue d'un "jugement". Elle est un outil qui doit pouvoir contribuer au débat démocratique. "Ce qui doit caractériser l'évaluateur par rapport aux actions ou aux fonctions évaluées, c'est la modestie de sa démarche et non un rapport conflictuel avec ses interlocuteurs - lequel débouchera toujours sur un échec de l'évaluation"25. Une évaluation doit donc respecter le statut et la dignité des responsables concernés: The most important purpose of evaluation is not to prove but to improve.

Quant aux principaux résultats du premier Rapport sur la politique de développement durable menée au cours des années 1992 à 1998, les cinq déficits suivants avaient été identifiés dans la mise en œuvre des principes de développement durable exposés au point 1.2.3:

faible inscription de la politique fédérale belge dans les enjeux d'un développement durable de la planète;

manque d'objectifs (de vision) à long terme et de moyens pour la mise en œuvre;

segmentation des composantes sociale, environnementale et économique d'un développement durable par manque de coordination et d'intégration, notamment dans la politique, la recherche et la concertation;

non prise en compte des incertitudes relatives aux retombées du développement actuel;

peu d'effort pour clarifier les enjeux du développement durable sur base participative.

Il appartient au deuxième Rapport fédéral belge26 d'actualiser les conclusions du premier pour savoir dans quelle mesure elles sont encore valables trois ans plus tard. Mais force est de constater que la Belgique n'est seule à encourir un diagnostic aussi sévère. Dans le cadre des travaux préparatoires au Sommet de Johannesburg, le Secrétaire général des Nations unies a fait rapport en 2002 sur la mise en œuvre d'Action 21 par la Communauté internationale depuis Rio27. Ce rapport mondial fait un constat dont il est frappant de constater combien les grandes lignes sont semblables à celles des conclusions du Rapport fédéral belge de 1999. Il constate en effet un manque de cohérence des politiques dû à la fragmentation du processus de décision et une prépondérance du court terme sur le long terme due à un système de valeur qui privilégie notre mode de vie actuel au détriment des générations futures.

1.2.7 Modèles de développement durable

Les "modèles" sont des représentations plus ou moins simplifiées des relations existant entre les éléments d'un système.

La partie 2 du Rapport met l'accent sur certaines relations de cause à effet entre indicateurs d'un développement durable. Elle utilise un modèle simplifié28 qui classe les flux et stocks de capitaux en trois catégories: les "pressions", les "états" et les "réponses". Des réponses sont en effet apportées par la composante institutionnelle pour arbitrer les effets des pressions qui sont exercées par les activités de la société sur les états des stocks de capitaux. Les liens entre ces concepts sont représentés sur la figure 1.3 de la partie 1 ainsi qu'au début de la partie 2.

Le rôle des institutions pour apporter des réponses est illustré de façon générale par la pyramide de la figure 1.1. Pour décrire de façon détaillée le fonctionnement de la composante institutionnelle fédérale, le modèle adopté dans la partie 3 du Rapport décompose l'élaboration de la politique fédérale de développement durable (voir 1.2.6) en cinq étapes (voir tableau 1.3).

Quant à la partie 4 du Rapport, elle se réfère à un modèle d'analyse systémique intégrée portant sur la gestion durable des stocks de capitaux. Ce modèle triangulaire, illustré par la figure 1.2, permet de cadrer des scénarios alternatifs de substitutions entre ces stocks. Il aide le lecteur à explorer les futurs possibles en fonction de la pluralité des visions d'avenir existant parmi les acteurs d'un développement durable. Ces visions sont la base de décisions reflétant les différentes sensibilités humaines aux risques encourus par les trois formes de capitaux. Ces scénarios mettent en scène différents types de décision qui influencent leur évolution future et leurs relations de substitution.

Aucun de ces modèles n'est évidemment considéré comme "le meilleur". Leur intérêt se situe dans leur complémentarité donnant une image globale de l'articulation entre les différentes questions de développement durable, tant pour le passé que pour l'avenir. Ces différents modèles devront d'ailleurs à l'avenir être intégrés dans un cadre d'analyse systémique global. Celui-ci n'a pas encore vu le jour mais leur combinaison dans ce Rapport esquisse déjà les contours des travaux futurs de l'équipe dans ce domaine.

1Un modèle est une représentation plus ou moins simplifiée des relations existant entre les éléments d'un système. Le modèle utilisé ici est également inspiré par Bossel, H. (1998). Earth at a crossroads. Paths to a Sustainable Future. Cambridge: Cambridge University Press.

3Voir notamment: ocde (2001). Développement durable: les grandes questions. Paris: ocde. p. 36 et 37.

4Les exemples cités plus haut montrent qu'il y a aussi, par exemple, des limites aux capacités et possibilités d'exploitation du capital humain. Mais cette notion de limite n'est généralement précisée que pour le capital environnemental parce qu'elle est l'objet d'une prise de conscience et de travaux scientifiques plus récents, comme par exemple ceux sur le concept d'"espace environnemental". Ce concept se réfère aux droits égaux de chaque citoyen du monde d'utiliser une partie du patrimoine environnemental commun.

5La déclaration de Rio est le document politique le plus synthétique adopté à cette Conférence des Nations unies. Il introduisit le processus de développement durable (et pas seulement le concept) sur la scène internationale.

6Secrétariat d'État à l'Énergie et au Développement durable (2000). Plan fédéral de développement durable 2000-2004. Bruxelles. § 19 à 31.

7En langage diplomatique, prendre un principe "en considération" signifie accepter de l'examiner avec attention sans, pour autant, prendre l'engagement de l'appliquer.

8Le développement durable répond aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures de répondre à leurs propres besoins. Définition citée notamment dans le premier Rapport fédéral: Task force développement durable (1999). Rapport fédéral sur le développement durable. Sur la voie d'un développement durable ? Bruxelles: Bureau fédéral du plan. p. 30.

9Pour satisfaire au critère d'équité sociale, il faut que chacun dispose des mêmes chances au départ. "L'équité ne doit pas être confondue avec l'égalité. L'équité implique que chacun dispose des mêmes atouts. L'égalité qu'il en fasse le même usage." Clerc, D. (1997). Dictionnaire des Questions Économiques et Sociales. Paris: Les Éditions de l'Atelier/Éditions Ouvrières. p. 56.

10Dans le contexte des Nations Unies, ce mot "développement" concerne autant l'évolution sociale que celle de l'économie.

11Action 21, de juin 1992: http://www.un.org/french/ga/special/sids/agenda21/. Programme relatif à la poursuite de la mise en oeuvre d'Action 21, de juin 1997: gopher://gopher.un.org:70/00/ga/docs/S-19/plenary/as19-29.fr. Rapport du sommet pour le développement durable de Johannesburg, de septembre 2002: http://ods-dds-ny.un.org/doc/undoc/gen/n02/636/94/pdf/n0263694.pdf?OpenElement.

12Georges Thill et Françoise Warrant (1998) Plaidoyer pour des universités citoyennes et responsables. Presses universitaires de Namur. p. 98, citant Basarab Nicolescu. Selon les mêmes: la pluri- ou multidisciplinarité est l'étude d'un objet commun dans plusieurs disciplines au même moment et l'interdisciplinarité établit une coopération entre des disciplines scientifiques autonomes.

14L'efficacité économique est l'allocation des facteurs de production apportant la plus grande utilité possible à tous les producteurs et consommateurs.

15La résilience écologique est la capacité d'un écosystème à retrouver son état initial (sa forme) après avoir subi un choc; ou la capacité de régénération et de résistance aux pressions.

17L'équité écologique est la situation dans laquelle chacun dispose du même droit à utiliser une partie du patrimoine environnemental commun.

18D. Bourg. (2002) Principe de précaution, mode d'emploi. Revue Sciences humaines, Dossier Société du risque: fantasmes et réalité. N° 124, 2/2002. p. 28.

19Le texte de la Convention d'Aarhus est sur: http://www.unece.org/env/pp/documents/cep43f.pdf.

20ue (2001). La gouvernance européenne. Livre blanc. Luxembourg: Office des publications officielles des communautés européennes.

21Les textes issus de ce sommet peuvent être trouvés sur: http://www.europarl.eu.int/summits/previous.htm.

22Elle peut être consultée sur: http://europa.eu.int/comm/environment/eussd/index_fr.htm.

23eu (2002). Communication from the Commission on impact assessment. com(2002)276 final.

24Une consultation publique de deux mois et les avis remis par une série de conseils consultatifs ont abouti à une modification d'environ un tiers du texte initialement proposé par l'administration.

25Société Wallonne de l'évaluation et de la prospective, Charte fondatrice adoptée lors de son Assemblée générale du 29 avril 2000. Point 2.2

26Conformément à la loi programme du 30 décembre 2001, ce Rapport a été rédigé pour le 31 décembre 2002.

27Implementing Agenda 21. Report of the Secretary-General. 19 décembre 2001. e/cn-17/2002/pc.2/7. 69 pages.

28Il s'agit d'une simplification du modèle dpsir (initiales anglaises des mots Forces directrice, Pression, État, Impact, Réponse) utilisé notamment dans le premier rapport fédéral.